En el presente artículo, los autores comentan e interpretan el rol de los recursos naturales en la Reforma de 1994.Analizando el tema de los recursos naturales en la reforma constitucional del 94, los primeros sorprendidos hemos sido los autores, especialmente al encontrar lo que está a la vista de todos y supuso un giro en nuestra investigación: que por primera vez se otorgaba a la categoría “recursos naturales “jerarquía constitucional. Síntesis de la adaptación del artículo ‘Los recursos naturales en la Reforma del ’94: Aportes para una interpretación constitucional. (El caso de los hidrocarburos)’, de Marcos Rebasa y Juan José Carbajales, publicado por la revista jurídica La Ley.
Un ámbito o de otro, dependiendo también de cada recurso en particular.
Finalmente, y producto de las negociaciones políticas de la
Convención Constituyente del ’94, se adoptó la titularidad de las provincias
en los recursos existentes en sus territorios (Art. 124 de la CN).
Esta disposición ha sido considerada como fundamento de un protagonismo
especial de ellas en el tema hidrocarburos y minería.
Precisamente este artículo pretende contextualizar esos derechos en
conjunto con otras disposiciones constitucionales de la misma
Reforma, que relativizan y limitan esa autonomía, la que no se condice
totalmente con aquellos otros preceptos de la norma fundamental.
Al desarrollar esta postura nos hacemos cargo de que toda constitución
debe ser interpretada en la armonía de todas sus disposiciones,
y en el sentido de su afirmación y validez. En ese sentido, encontramos
en el texto nuevo dos artículos de especial interés para el tema
de los recursos naturales: el Art. 41, que establece dos ideas básicas:
a) que “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano equilibrado,
apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras; y tienen el deber de preservarlo”. Este fundamental precepto
obliga al Estado a cuidar que el uso, extracción y disposición de
cualquier recurso natural se realice con la especial visión de su sustentabilidad
en el tiempo, su relación entre las reservas y explotación,
tema de gran descuido en el presente y que exige legislación
nacional particularizada para cada recurso según sus características.
Esto limita notablemente cierta independencia en las decisiones provinciales
sobre hidrocarburos y minería.
b) al mismo tiempo ese artículo decide que “Las autoridades (“las
nacionales”, la observación es nuestra y se desprende del párrafo siguiente
del Art. 41) proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional
de los recursos naturales,…” Esta disposición adicional del Art. 41
concuerda y complementa la anterior. No podía ser de otra manera
porque el uso racional de los recursos naturales supone su cuidado
para el beneficio del conjunto social (ver especialmente las tésis de
Lorenzetti al efecto), para su explotación si ese es el mejor uso
social, pero analizando en cada caso cómo juega ese principio con su
conservación para ser usado por las generaciones futuras, con la preservación
del medio ambiente, con la relación prudente y racional
entre el beneficio obtenido por su explotación y su concesión a particulares
que sea coherente con este principio. Esto es especialmente
válido en el caso de los hidrocarburos y la minería, aunque de validez
universal para todos los recursos.
El otro artículo que viene a complementar en la Reforma la decisión
del 124 es el agregado que hacen los constituyentes a la muy conocida
cláusula del progreso, hoy en el Art. 75 Inc. 18. Esta disposición de
la constitución original ha sido la palanca de la instalación de políticas
de integración y desarrollo de la Nación. Pero ahora se ha actualizado
con el Inc. 19, que en el mismo sentido pero con nuevas propuestas
establece: “…Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al
poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan
a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones…” Esta
disposición debe ser entendida y comprendida en el contexto que
actualmente ofrece un país con recursos naturales y artificiales.
Respecto de los primeros, la diversidad y riqueza está extendida por
todo el territorio nacional con efectos desiguales según sea el recurso.
Así, la minería prevalece en provincias cordilleranas, como gran
parte de los hidrocarburos; el agua y sus beneficios, si bien extendida
en la geografía nacional, se concentran especialmente en el
Comahue y el litoral; el suelo y sus especiales bondades representan
el patrimonio de la pampa húmeda. Los beneficios de estos recursos
son muy diferentes en la economía nacional, y no sería justo que
cada región aproveche para sí los que le han tocado en suerte. Esto
conspira contra la idea de Nación que un federalismo acotado pudiera
pretender. Ese artículo propone una redistribución de los beneficios
económicos. Esto vale para los artificiales (industria, comercio,
etc.) pero también para los naturales. La Reforma propone la redistribución
de los beneficios de los recursos naturales entre toda la
sociedad, limitación que exige normas nacionales de equidad y proporcionalidad
entre la titularidad de las provincias y el resto del país.
Pero, asimismo, la Constitución Nacional, y la Reforma lo confirma,
garantiza al Congreso Nacional la sanción de las leyes tutelares de
estos derechos, otorgándole jurisdicción sobre esas normas fundamentales
de los recursos naturales. Esto surge claramente de las
disposiciones comentadas.
Estos comentarios a la Reforma plantean por lo tanto un equilibrio
entre las facultades provinciales y las nacionales, que hoy no tienen
ejecución práctica, en tanto las provincias deciden en general sobre
los recursos naturales sin atender estas claras disposiciones constitucionales.
Las leyes nacionales que regulan cada recurso natural,
cuando existen, no contemplan estas premisas o son incompletas,
restando el despliegue de todas sus facultades. En otros casos, las
provincias interponen apelaciones con relación a normas nacionales,
argumentando una autonomía que no tiene asidero en estas nuevas
normas que presupone la Reforma del ’94.
En el caso de los hidrocarburos, su legislación general corresponde al
Congreso Nacional (Art. 75 Inc. 12), con doctrina y jurisprudencia que
la avala. Resta una urgente legislación general y nacional que encuadre
y encauce la explotación respectiva, sin desmedro de las facultades
provinciales de otorgar concesiones. Entre esas facultades el
Congreso debe dictar normas en orden a, entre otras cosas:
a) La fijación de la política en materia de concesiones de exploración
y explotación, fijando las características mínimas de sus principales
contenidos.
b) La fijación de la política de precios a retribuir a los concesionarios
por sus tareas, diferenciando precios a retribuir por inversiones de
riesgo en exploración de aquellas concesiones de simple explotación
de recursos comprobados.
c) Las políticas de cánones que recibirán las provincias, fijando límites
máximos a los fines de coordinar el tema en forma armónica
para todo el conjunto del país. Asimismo, de la renta que le corresponderá
a la Nación en virtud del ya analizado Art. 75 Inc. 19.
d) La política general de control de información de reservas, de producción,
de transporte y de exportación de los fluidos.
e) La política impositiva, que supondrá una facultad concurrente con
las provincias.
f) La política de promoción de las actividades antes referidas.
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